2021-11-30
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“PPP融资模式创新”圆桌讨论专家观点集锦

2016-08-22


本文系作者独家供稿,转载请注明来源:“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号

本场圆桌论坛暨本次论坛全体大会四,以“PPP融资模式创新”为主题,邀请各类金融机构代表讨论PPP模式下融资的发展现状与模式创新。本场论坛包括嘉宾观点陈述和网上投票问题讨论两个环节,下文为本场论坛嘉宾精彩观点摘录。

主持人:东方证券首席经济学家 邵宇

讨论嘉宾:

国银金融租赁股份有限公司副总裁 艾阳

兴业银行总行机构部总经理 高骛远

浦发银行总行资产管理部副总经理 杨再斌

平安资产管理有限责任公司直投事业部总经理 苏天鹏

中信银行总行机构业务部副总经理 张春中

东方证券首席经济学家 邵宇

第一环节:观点陈述

国银金融租赁股份有限公司副总裁 艾阳

艾阳:租赁在PPP中具有重要作用。租赁是一种结合物权的、以融物带动融资的集中产品。国务院下发的68号、69号等支持租赁业务发展的文件特意强调租赁公司可以参与地方政府的PPP项目。

国银租赁在PPP项目中参与度很高。国银租赁是国开行下属的一家控股的子公司。从2014年开始,国银租赁关注到PPP的运作模式,并且在这两、三年的过程中能够积极地研究、探索PPP的业务。

国银租赁具有适应PPP的金融产品。从租赁结构上来说,国银租赁通过售后回租的方式给PPP的基金提供一个很好的退出渠道。从交易期限和融资规模上国银租赁也与PPP资金流或者是PPP项目有很强地适应性。此外,存量PPP领域多做尝试创新;在增量PPP领域采取远期租赁的方式参与其中。

提出建议如下:

第一,设立SPV公司或者是设立专业子公司领域,监管方面对租赁公司有适当放松。

第二,希望财政部在PPP的税收政策方面有优惠,尤其是租赁方面适当放宽和减免。

现在动产和不动产售后回租的增值税还不可抵扣,希望对于PPP项目的动产增值税抵扣今后有一定放宽。此外,对于房地产阶段性融资租赁的模式,希望其土地增值税以及在契税上可以给予一定地减免。

兴业银行总行机构部总经理 高骛远

高骛远:兴业银行由一家福建的地方性银行发展成今天总资产超过5万亿、员工5万余人的全国10大、全球32大银行集团,得益于国家新型城镇化的发展。

2014年43号文出台后,兴业银行立刻调整了政府融资业务的相关政策,除按规定续做及投资地方债业务外,未新增一笔政府债务性融资。兴业银行一直秉承“听党的话,跟政府走,按商业银行规律办事”的原则,自从PPP推广以来,积极响应国家号召,做出了大胆的探索和尝试,稍后与各位一同分享。

首先,介绍一下兴业银行PPP业务的发展现状。2014年以来,我行全面部署了集团PPP业务发展战略,将它作为集团核心业务“城镇化金融”的主打产品,采取“五阶段”服务模式,即项目采购阶段提供财务顾问服务,项目公司设立阶段提供融资顾问、资本性融资等服务,项目建设阶段提供项目融资服务,项目运营阶段提供代理收付款、财富管理等现金管理服务以及资产证券化服务,项目移交阶段提供并购配套融资综合解决方案服务,以此积极介入国家级重点项目以及与国计民生紧密相关、社会效益明显的公用事业、公共服务、土地一级开发、保障性住房、海绵城市、智慧城市以及其他一些重大基础设施等项目。

浦发银行总行资产管理部副总经理 杨再斌

杨再斌:要想PPP项目落地,一是做真PPP,二是真做PPP,三是做PPP真正的融资。

一是做真PPP,个人认为最重要的问题是要真正建立起市场化的定价机制。很多PPP项目招商过程中,怎样能够以市场化机制把PPP项目做成真正的PPP项目?一体化过程中怎样建立一体化的机制?在此过程中这种机制的建立是非常重要的。可能立法对各个参与主体的行为约束方面可能还是有很多的工作要做。比如最近有很多的项目,政府已经纳入PPP项目里面来,结果政府马上又取消。已经纳入到PPP项目的,政府又把它取消,把它从PPP项目里面重新拿出来,然后把以前应该给予的政策补贴取消以后,把这些PPP的补贴也同时取消了。这种项目里面,如果说真正的市场化机制,就应该以市场化的行为来做。

二是要真做PPP。即在市场化机制形成以后,市场的各参与主体都要按照市场化机制来运作,按照法律、合同的机制来运作,按照规范流程,按照规范的市场化机制来运作。如果是做了真PPP,我马上要真做PPP,在真做PPP里面,应该说商业银行里面能够提供的融资模式还是比较多的。到现在为止浦发银行为PPP提供了5种融资模式,几乎可以涵盖所有市场参与主体里面所有的融资需求,包括PPP的引导基金等,包括为社会主体提供融资基金,包括我们直接以社会参与主体参与到里面来,包括甚至PPP和TOT的延伸技术,包括PPP和正在推的发生制管理结合起来的业务,这里面有非常多的创新空间。如果真做PPP,如果我们还可以延伸到后面为PPP提供一些延伸的融资需求,包括一些为PPP创新出收益债,创新出资本过桥的业务,包括与其他商业银行的创新业务继续整合的业务等。如果说PPP模式按照刚才说的,先解决好做真PPP,后面的真做PPP就相对会比较简单。为PPP提供延伸的金融服务,也会创新也有所不同。

平安资产管理有限责任公司直投事业部总经理 

苏天鹏

苏天鹏:平安资产管理公司是保险资产管理公司,目前受托超过2万亿的保险资金。所以我主要是从保险角度谈一下PPP,今天分享两个观点,第一个是保险资金是否有意愿参与PPP;第二个是保险资金投资PPP,目前主要的关切点是在哪几个方面。

先讲第一个方面,保险资金是否有意愿投资PPP?大家都知道保险资金具有期限比较长、金额比较大、风险偏好比较低的特点。与其相对应通常PPP项目投资金额大,资金的回收周期也通常是非常长,而且很多PPP项目是与政府的信用、财政信用相关联,这种属性与保险资金是天然匹配的。第二点基础设施的项目一直是保险资金投资的重要方向,大家知道保险资金的监管机构中国保监会,从2006年开始就出台了一系列的政策,允许保险资金以债权、股权的形式投资基础设施项目,到今天,保险资金投资基础设施超过万亿规模。仅以平安资产为例,在直投方面的基础设施投资规模已经超过3000亿,所以保险公司投资基础设施已经积累了一定的经验,也为未来投资PPP打下很好的基础。最后一点,刚才主持人也讲到了当今因为整个经济中枢下台阶,其实保险机构都普遍存在“资产荒”的现象,PPP是很好的一个投资方向。综合以上,就保险资金是否有意愿投资PPP,答案是肯定的。

第二点就是保险资金投资PPP主要的关注点在哪些方面?第一个关注点是如何确保政府在PPP项目中的履约能力和公信力,PPP项目周期很长,保险资金作为资金提供方其实非常担心在PPP项目后期,是否存在政府只管借不管还,也包括存在新官不管旧帐的问题,在以往的PPP项目中,也出现过政府不能诚信履约的情况,这一点是保险资金投资PPP最为关注的问题。第二个关注点是如何建立合理的风险隔离机制,来确保PPP项目的参与各方风险和收益都能匹配。PPP项目包括了设计、建设、融资、运营等各个环节,各个环节都对应了不同的风险。资金方作为资金提供者主要承担融资风险,但是现在很多PPP项目的融资风险是和其他风险是融合在一起的,这就不利于保险资金对风险进行评估和定价,如何能把他们进行很好的分割和分担,这可能是保险资金非常关注的第二个问题。第三个关注点就是如何在PPP项目的方案设计中,能够有更多的灵活度,充分满足不同资金的不同需求。这里举个例子,曾经接触过很多的PPP项目,在招标的时候就提出来说,我这个PPP项目的招标只接受浮动利率的资金。这对保险资金来说就制造了很大障碍,因为保险资金由于负债属性是更加偏好固定收益的产品的,因此如果能有更多的灵活性和包容性对保险资金进入PPP是有更多的帮助。

刚才讲了很多保险资金的关切点,实际上今年保监会前段时间修订了保险资金间接投资基础设施的管理办法,其中就修订了保险资金可以以股权和PPP方式来投资基础设施,相信未来通过监管机构自上而下的政策指导,以及保险机构自下而上的实践探讨,保险资金与PPP的对接未来会有更多的机会。

中信银行总行机构业务部副总经理 张春中

张春中:看到PPP事业有今天这样的火热和旺盛,我内心还是非常激动的。先想分享几点:

第一,中信银行和中信集团应该说是最早参与推动PPP的社会资本方。我们能看到今天整个PPP事业在各级财政部门PPP中心的推动下,走向了健康、良性发展的快车道。2013年底全国财政系统会议中召开PPP推动会,由中信建设的洪波董事长介绍了鸟巢的案例。

2014年开始集团、银行紧跟中央和财政部要求,高度关注,加大研究力度,推动PPP模式。2015年,中信银行协同集团兄弟单位,在PPP中心的指导下,先后参与了近二十余个省级财政部门举办的辖内PPP培训活动,助力各地PPP模式推广;年底,集团出资100亿元参与设立中国政企合作基金。

第二,中信银行和中信集团在PPP领域最大的特色就是协同联动。集团在金融领域全牌照,有信托、保险、证券、基金、期货等等,其中很多还在行业内处于领先地位;在实业领域几乎覆盖国民经济所有主要行业,如能源、通讯、交通、冶金、化工、装备制造、建筑、房地产等等,是涉及面最广的综合性央企集团。

在集团内部规定,中信银行是各地协同的牵头单位,这种协同机制也很好保证了中信银行能够利用协同优势形成合力,为PPP项目提供全生命周期的综合服务。

例如我们联合中信信托,通过公开竞标,为一个计划单列市创设PPP基金,基金规模250亿。既解决当地基础设施新建项目的资本金需求,又为当地政府存量资产变现提供了一个新的模式。协助地方政府推进城市管理者的角色转变。

又例如大理洱海环湖截污PPP项目,这个项目因为得到习近平总书记的关注,而竞争异常激烈。我们协同中信产业基金,为项目推荐了社会资本方,最终成功中标。我们又为这个项目提供了全流程综合融资服务。《中国经济周刊》以“为了总书记的嘱托”为题专门就此项目撰写了文章。

第三,关于中信银行PPP经验和下一步想法。中信银行提出了打造“最佳综合融资服务银行”的战略。实践上看,在发债、银团、并购几大投行领域中信银行都是走在前面的。综合融资的能力和效果都比以前大大加强了。也相应的提升了我们在处理PPP项目的业务能力。

例如财政部 PPP基金首单投资花落我行提供融资的呼和浩特市轨道1、2号线PPP项目。这个项目是我行与呼和浩特市政府共同组建的交通投资基金投资的一个项目。这意味着我行PPP项目获取、筛选以及综合融资服务的专业能力得到了国家级基金的认可。

结合党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念。我们正在逐步探索通过资金安排、资源整合、资本运作、资产管理,这“四资一体”的综合金融服务,打造新型银政合作关系。下一步,中信打算把这些理念运用到PPP项目中,推动一批比较有影响力PPP模式项目落地。

 最后,提一个建议,PPP项目都是由一个SPV公司来运营,这样公司运营时间短,取得的资质弱,而且抵质押物不足。这种SPV公司之前的规模和以前的业绩很难体现出来,不管是搞ABS还是ABN,项目融资方的主体评级和债向评级都比较弱,达不到3A或2A+的标准,这样对PPP项目融资的流转带来了障碍。当然非常高兴的是上一个环节我们很多嘉宾都是提到了,包括协会以及中央登记公司都提到了对PPP收益债的构想,下一步我想中信银行也会配合相关主管单位,争取实现第一单项目落地,推动PPP项目的发展。

第二环节:网上投票问题讨论——金融业机构在设计金融产品方面怎样去适应PPP的信息你更是?怎么做到设计、审批流程、风险等方面的适应性创新?  

邵宇:第一阶段的发言到此,总结一下各位的观点,我相信各位在这当中都做了一些或多或少尝试。其中的一些痛点大家也有表示,比如说项目主体SPV征信的问题,这是要解决的核心问题。另外是与地方政府的博弈之间的有效性问题。作为金融机构我们不会等待,我们会主动出击克服问题。但是希望有一个公正的环境,使得预期稳定建立起来。只要有预期,我们去做一些腾挪,根据经验和实践,包括学到国外先进经验还是可以做出应用我们场景的方案。假设基本条件预备,我们怎样发挥更多的力量。下面邀请各位专家对本环节的问题谈谈个人看法。

艾阳:从金融机构的角度来说,首先关心的是风控。就是这个项目能不能够落地,风险能不能有效地在整个设计的结构中覆盖住,这可能是核心的关键。针对PPP,核心是取决于两个方面。一是有收益的,所谓的收益类产品和项目的话,要看它收益、现金流对整个PPP周期内的还款或者是PPP周期内投资的覆盖水平。二是大多数在操作的或者是准备操作的地方政府感兴趣的,可能是没有收益这一类的公共基础设施项目。对于这类基础设施项目,或者是收益不足的,这类项目政府在里面就起到关键的作用,尤其是财政系统。在整个运作的过程中,也是反复地跟财政探讨,可以财政资金有效覆盖项目风险的模式。目前比如说PPP协议的框定,但是这个协议可能要公司双方,就是公共设施提供者,政府与私营机构之间在协议的整个设计上,很多的细节上可能需要严格地把控。尤其是在建成以后的整个经营过程中,政府履行的这些职能。从金融租赁的角度来说,如果能够看到一份标准化,能够完全履行责任的这类政府的合同,是可以拿它作为还款以及未来风险控制的依据,这种不需要再增加其他的信用,关键是看这份合同、这份协议的合规性和这份协议的可执行度。

高骛远:看来大家都关注金融机构的创新设计,刚才我讲现在流行几句话,一个是“洪荒之力”,一个是“不忘初心”。PPP是一个新生事物,但是用什么创新的金融产品一下就能把PPP业务过程当中碰到的问题都能解决掉也是不可能的。创新还不能离本源,还是要按照商业银行的规律做PPP项目。

总结一下兴业银行当前做的PPP项目,与以前做传统的政府融资业务对比,总结出以下特点:一是从主体上,以前是以地方融资平台和土储为主,现在变成央企、地方国企、上市公司、民营企业,混合制SPV,以及改制后的政府融资平台,多种主体共同发展。在与其他央企建立了战略合作关系的同时,兴业也与地方政府建立了定期的联系机制。

二是从融资期限,以前做政府融资业务,很多的贷款期限都是拍脑门制定的,三年、五年,也不去考虑项目的具体期限。现在做这些项目,真正树立项目贷款的观念。那就按照正常项目期限制定合理的贷款期限。甚至有些PPP项目已做到28年。在融资成本方面,原来对政府融资利率在8%、10%和12%以上,现在基本上贷款都在基准利率上浮10%以内,融资成本大幅降低。

三是保证增信方面,以前以保证担保或者是土地抵押为主,现在是保证、抵押和信用贷款三分天下,比如一些PPP项目和政府购买服务的项目,我们大量采用信用贷款的方式。因为PPP项目建设期比较长,政府付费或者是以政府购买服务的方式退出要以项目建成为前提,我们现在增加了一个建设期由主要投资人提供阶段性担保,或者是保函的方式以及项目运营后期的经营权抵押。由过去单纯的政府保证,到政府付费现金流和项目自身现金流覆盖项目贷款本息能力的评估,这是风控上面的变化。

四是在融资方式上,以前就是贷款,或者是非标投资,现在是项目贷款、产业基金、非标投资等多种方式并举,更多地采用投贷联动的方式,我们既能解决项目融资的需求,同时也能解决融资人资本融资的需求。兴业集团发挥全产业链的优势,整合集团内银行、基金、证券等所有资源为PPP项目服务,这是我所总结的一点经验。

杨再斌:PPP确实是一个值得拓展的点。一是不同行业应该有不同的PPP的模式;二是不同的阶段也应该有不同的PPP模式。对于平安银行来说,我们最起码是有5种融资模式。就是针对里面不同的参与主体是有不同的参与模式。包括比如说我们通过水务的,我们就可以通过泛市制管理和上市公司合作组合PPP的模式,对于土地的模式,可以采用PPP+TOD的模式。现在的PPP很热,同时PPP面临一个真正的问题即怎样落地的问题,这就需要金融机构通过基础产品的创新,解决PPP落地过程中所存在的问题,这些问题的存在,要解决这些问题必须通过金融机构产品的创新,来解决这些问题才能落地。

最近财政部成立了引导基金,其实几年前浦发银行就已经在业内单落地了第一支PPP引导基金。当时我们是在和西部的一个省份合作的,这种引导性说到底就是要解决刚开始社会资本参与PPP项目里面,对于一些项目运作的不确定性,包括它在未来的谈判过程中,对政府购买服务,对于项目借钱过程中的风险判断,以及未来长时间的利率风险的判断,可能导致一些社会资本在初期对于PPP项目缺乏足够的判断力。因此我们和地方政府成立了引导基金,有效引导社会资本参与PPP项目,解决社会资本在项目过程中对于风险的规避。通过金融机构参与里面,把社会资本关注的风险和问题解决了,然后把项目移交给社会资本来共同做PPP项目。如果说一个PPP模式一开始就按照一个单一的模式去做,中间有部分应该是所得税的返还是拿不到的,包括项目建设过程中。不同的设计模式会导致PPP运作的成本不同,税务负担应该是完全不一样的。这也体现了金融机构为真正的PPP服务的创新能力,有一些完全是可以通过市场化的,有一些是可以通过一种标准化的PPP协议来解决这些问题。随着社会PPP融资越来越规范,可能这里面金融机构创新的空间会越来越大,尽管当前存在这样那样需要解决的问题,所以金融机构创新的空间才会如此巨大。各家商业银行将来在PPP模式的创新方面会呈现出各家商业银行不同的模式。

苏天鹏:想在PPP设计和创新方面有突破应做到以下两点,一是在PPP项目上做到风险合理和分担,使得金融机构更加关注融资风险。PPP项目的整个过程是非常复杂的,首先在产品设计上使得金融机构很方便地关注金融风险,其他的风险都有一个承担的主体,使得金融机构专注到拿手风险上。在融资风险还可以简化,融资分为股权和债权,把两者进行细分的话,评估又可以更加准确一点。所以第一步是把风险拆分,这是产品设计要做的一点。

二是金融机构过去评估的模式是专注于借款人、兜底人和担保人,更专注交易对手的评估,这种模式对于PPP项目会越来越不适应,更多地是转化成基于项目的评估模式,基于项目自身的风险性有一个合理地分担,最后项目的现金流能够与还款有更好地匹配,这是金融机构要做的转变,两者结合起来,PPP项目对接就更加顺畅。

张春中:我们对PPP项目融资风险的理解:从表面上来看,金融机构来以前把钱直接借给政府,收益较高。现在不能直接把钱借给政府了,而是借给SPV公司,感觉上不如把钱直接借给政府安全。在收益层面,只要是真正的PPP模式项目,任何社会资本方都会在意融资的成本。因此,从表面上看,融资方的风险级别提高了,但是融资收益下降了。但是真的是这样吗?回过头看PPP设计的原理,是让能够承担风险的各方承担适合的风险,比如说政府方承担法律、政策的风险,社会资本方承担运营的风险,把这些风险都拆开以后,实际上各方承担风险的能力比原来更加强了。再者我们在机制上做了规定,比如说不能超过全年财政预算的10%,这些顶层设计的规则,应该说它本质上讲是降低了PPP融资的风险。

再就是任何一个PPP业务,对银行来说表面上来看与传统的项目融资是一样的,但是它其实还是有不同的。首先我们看待一个PPP项目的融资应关注两点,一是看社会资本方有没有能力实现政府的绩效要求,这一点非常重要。二是看在社会资本方达到要求以后,政府有没有实力付钱,通过财政可承受力评价已经帮银行和金融机构解决了这个问题。从金融机构的角度来讲,其更关注的是社会资本方能不能达到政府的绩效要求,这是风险把控的核心点。再回归到项目融资的本质上来看,从股东的背景、以前的过往业绩来分析,还是有一种比较好的风险控制方式。

再说到项目和产品的设计上来讲,我非常赞同杨总说的概念,是不同行业、不同阶段产品设计是不一样的。就是这种创新是我们推动这种业务发展的源泉,但是这种创新是被市场逼出来的。例如,做南明河项目时,项目方中国水环境公司对融资成本的要求是非常苛刻的,很为难,批了14亿放了1个亿以后双方就僵持住了。但是通过大家一起努力,找到新的方法,与国开行合作,最终使融资成本达到了双方的要求,应该说这个是创新。另外我们还在一个省会城市搞了100亿棚改资金,项目贷款是国开行以利率只有1.2%的项目建设基金的钱提供的,70—80%的项目融资成本只有1.2%的利率,剩下的资本金是由我们提供的。从股+债总体上来看,其实项目融资方拿到的融资成本是非常低的,应该说这种创新是在不同阶段、不同行业里面,不同的宏观环境下被市场所逼出来的创新。在当前这种大的宏观环境下,实际上资金还是有的,是缺好的项目。刚才说了,只要社会资本能够达到它的绩效要求,政府方能够履行协议,其实好的设计是能够通过金融机构的创新来实现的。

邵宇:感谢张总!听下来大家都是一个意思,金融机构有灵活性,也有主动性,把这个事做了。社会资本可以把我们当成GP或者是带头大哥,我们可以做良好的尽职调查。最后,作为主持人问一个问题,假设前面是地方政府,投资人,是我们的监管领导,作为金融机构我们就说一句心里话,最大的诉求是什么,改进是什么,或者是政策建议是什么?

艾阳:给租赁更大的参与PPP的空间!

高骛远:兴业银行愿意和PPP参与的各方一起相伴成长!

杨再斌:PPP一定要尽快市场化。

苏天鹏:保险资金是PPP项目最重要的力量之一。

张春中:把PPP融资标准化,使它可交易、可流通,中信银行会在这一领域配合各级财政部门、地方政府一起努力实现我们的目标!


财政部PPP中心

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