2021-11-30
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丝路基金有限责任公司副总经理 丁国荣在“2016第二届中国PPP融资论坛”上的演讲

2016-08-18


丝路基金有限责任公司副总经理 丁国荣

丝路基金大力支持“一带一路”PPP项目投资

女士们,先生们:

大家好。我很高兴作为丝路基金的代表来参加今天的论坛,与大家共同探讨PPP项目融资领域的相关问题。

首先感谢前面两位嘉宾的精彩演讲。正如他们所说,当前,全球基础设施的投融资需求巨大,特别是新兴市场和发展中国家的基础设施还有很大的发展空间,新建和更新需求非常旺盛。然而,全球金融危机后,政府通过传统方式获得融资的能力受到限制,而新兴市场和发展中国家的经济进一步放缓,政府面临的挑战更大,都在思考如何能够花小钱办大事。同时,我们看到中国企业的传统强项,境外工程承包模式越来越难做了。这里面有进入门槛低、竞争激烈的原因,也有东道国政府自身财政状况变化的原因。中国企业“走出去”过程中也面临投资和管理模式创新的问题。在此背景下,促进基础设施投融资成为一个全球性的议题,PPP模式被认为是可以解决这一矛盾的良方。

既然谈到PPP,首先让我们回顾一下PPP的定义和内涵。2014年,世界银行、亚洲开发银行和美洲开发银行联合出版的《PPP参考指引》(第二版)(PPP Reference Guide Version 2.0)中,将PPP表述为:“私营部门同政府部门之间达成长期合同,提供公共资产和服务。在这一合同安排下,私营部门需要承担主要风险和管理责任,并根据绩效(performance)获得报酬。”同年,我国财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,也就是财金76号文,将PPP定义为“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”虽然二者在表述方式上存在一些差异,但对PPP核心要素的描述是相通的。

一是私营部门要长时间、深度地参与到项目当中。这对中资企业而言,则意味着不能像以前承包工程那样干完活就拿钱走人了。在PPP模式下,企业不但要负责前期建设,还要以直接或间接的方式负责建成之后的运营及维护工作,直至项目最终移交给政府。此外,深度参与也体现在项目的投融资方面。在PPP项目中,企业一般都要参与股权投资,并负责引入其他股权及债权类投资者。

二是私营部门的收益要与建设及运营期的表现相挂钩。传统工程承包项目赚的是建设期的辛苦钱。承包商只要把成本控制好,一般来说赔钱的风险还是比较小的。但到了PPP项目中,游戏规则就彻底变了。对于企业来说,建设期需要不断投入,运营期后才能逐渐收获。而且最终的收益水平还要与项目运营的好坏直接挂钩。此外,成本控制也更加复杂,企业要逐渐学会从整个项目周期的角度去思考成本管控问题,避免出现因节省建设开支而导致运营成本大幅上升的情况。

三是私营部门要承担较多的项目风险。金融学理论认为,风险源自不确定性,风险的大小与变量的个数和时间的长短密切相关。从传统的工程承包,到现在的PPP,项目的参与方更多了,项目周期更长了,因此其中蕴含的风险可能呈几何级数地增加。以轨道交通类项目为例,PPP项目会涉及项目建成后的运营维护和保养,整个项目周期可能长达30年,有些甚至可以到50年。在这一过程中,要面临项目超支风险、完工风险、环境风险、市场风险、政策风险、法律风险等多方面风险。如何评估并管理长期中多变量的风险,成为此类PPP项目成败的关键。

如果进一步从全球视野下考虑基础设施领域的PPP项目,对于希望参与中国以外国家和地区PPP项目的中资企业而言,除了上面已经提到的共性风险之外,还不可避免的要面对政治风险、汇率风险等与项目所在国息息相关的风险。尤其是在“一带一路”沿线国家,治理体系和法律制度不够完善、政策和货币环境较不稳定,中资企业如果要走出去的话,对这类特殊风险也一定要格外小心。

 

从以上定义及核心要素可以看出来,PPP模式涉及参与方多,项目结构通常比较复杂,成功运作一个PPP项目需要多方努力、共同应对多重风险挑战。但近几十年以来PPP模式自出现后在全球多个国家和地区迅速得以推广,说明这一模式相比传统投融资模式具有一些独特的优点。我们觉得这些优点可以被概况为以下三点。

一是能够引入市场机制,提高公共产品供给的质量与效率。PPP模式使政府部门和私营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营企业的执行能力和管理效率有机结合。从整个项目周期的角度来衡量,PPP可以更好地控制成本,并保证工期和质量。由于有效的调动了私营部门的资源,政府能够比以往更加及时、有效的向公众提供基础设施、公用事业等公共产品。

二是可在一定程度上降低政府的财政负担。政府从以前大包大揽的模式转变成为监管及协调者的角色。PPP模式下政府不需要在建设及运营期内进行大规模的投入,而仅通过让渡项目收益或提供补贴来激活项目。这对政府控制总体债务水平,降低财政负担具有显著意义。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用。

三是可以实现更为合理的风险分配。传统模式中,政府需要承担的风险很多,而其自身对其中许多风险并不具备管理能力。通过建立合理的机制及法律架构,PPP模式可以让政府有效摆脱超支、拖期及运营不善等公共部门应对经验不足、但私营部门熟悉且应对经验丰富的风险;只继续保留政策风险、法律风险、最低需求风险等,并与私营部门共同分担不可抗力风险。通过在政府部门和私营部门之间合理分配风险,不仅可以提升整体效率,还能够有效提高项目的融资能力。

 

如前所述,PPP模式已经成为了全球基础设施建设领域越来越多被采用的项目运作模式,那么对于私营部门投资人而言,尤其是“走出去”的中资企业而言,如何才能应对各种潜在风险,更好地参与“一带一路”PPP项目呢?我想应该需要重点做好四个方面的工作:

一是严把准入关,筛选国别风险较低、法律体系较为健全、政策连贯性较好的国别和效益具有一定保障的项目。大家可能听说过一些经济效益预期良好但却因东道国政局动荡或是政策变更而搁浅失败的项目,这类失败往往损失惨重,因此在源头上把好关非常重要。同时,PPP只是融资机制上的创新,对于一个不具备可持续性条件的项目,即使采取了PPP形式,也难以改变项目本身的不可持续性。

二是开展细致的投前尽职调查,加强长期风险的识别、分析和管理。成功的项目并不是没有风险,而是提前发现风险,并对它们进行管理。投前尽调就是一个风险发现的过程。分析中资企业过往失败的案例,我们发现环保、税收、土地、外汇、劳工等风险经常被忽视或者没有得到足够的重视。此外,尽调中可以运用外脑,积极利用法律、财务、环境等专业咨询顾问的力量来充分评估项目的潜在风险。

三是选择合适的合作伙伴,并与项目参与方形成利益捆绑。在境外开展业务,必然会遇到语言、宗教、习俗、法律、惯例等各方面不兼容的问题。这些问题也很有可能成为影响项目成败的因素。与熟悉当地市场的合作伙伴联合,对破解这些难题往往能够起到事半功倍的效果。此外,由于PPP项目的参与方较多,团结协作非常重要。企业应该尽力将项目的核心参与者,例如原料供应商、运营商等都拉入项目公司当中,把各方利益深度捆绑,共担风险、共享收益。

四是采取多元化的投融资结构。在开展PPP项目的过程中,除了商业性金融机构,国际多边金融机构、政策性金融机构、主权类基金都可以是企业潜在的合作对象。这些投融资机构的参与可以有效分散项目的投资风险,并提供多角度评估项目的机会。而且,这些机构与东道国政府往往有着较密切的关系,可以帮助企业加强与东道国政府的沟通和协调,以促进项目相关问题得到更好、更快地解决。


最后,我想借此机会谈一谈丝路基金及丝路基金在基础设施类PPP项目中的角色和作用。

2014年11月8日,习近平主席在互联互通伙伴关系对话会上宣布中国将出资400亿美元成立丝路基金,为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持。2014年12月底,丝路基金在北京正式注册成立,首期出资100亿美元。

丝路基金成立一年多以来,按照市场化、国际化、专业化的原则,积极完善公司治理架构,大力推进投资业务。目前,在各方面的大力支持下,公司运作已经基本步入正轨,项目投资也取得了实质性进展。我们在2015年曾先后宣布了三单实质性项目投资,分别是支持三峡集团在巴基斯坦和南亚投资建设水电站等清洁能源项目、支持中国化工并购意大利倍耐力公司、购买俄罗斯亚马尔液化天然气(LNG)一体化项目部分股权。同时,我们已与相关部门、金融机构、各类企业建立了广泛的合作关系。丝路基金可以成为中国企业在境外PPP项目的投融资合作伙伴。相较于其他机构,丝路基金在提供投融资支持和参与PPP项目方面主要体现以下三个特点:

其一,基础设施是丝路基金的重点投资领域。成立丝路基金是中国以自身资金实力来支持“一带一路”建设的具体举措。“一带一路”倡议将基础设施互联互通作为优先发展领域。丝路基金成立一年多的时间里,一直将基础设施作为投资的重点方向积极予以推进。丝路基金的第一单投向巴基斯坦卡洛特水电站项目,这就是一个基础设施项目,而且还是一个按照PPP模式操作的项目。除了电力项目外,铁路、公路、桥梁、港口、码头、机场、通讯、石油管道、电网建设等基础设施也在我们的投资范围之列。

其二,我们是以股权投资为主,投融资形式多元化的投资基金。除股权投资外,丝路基金还可以提供贷款、债权、基金等多种投融资形式,也可以进行资产受托管理、对外委托投资等,可以满足企业和项目融资的多样化需要。我们很愿意参与PPP项目的股权投资,运用我们的资金实力帮助相关企业补足资本金不足的部分。从我们已经投资的几单项目实例来看,丝路基金的股权参与,不但可以减轻中资企业的出资压力,优化融资结构,而且还可以发挥股权投资的杠杆作用,并借助丝路基金的品牌对项目起到增信作用,帮助项目获得更多、条件更优惠的融资。当前阶段,丝路基金主要扮演财务投资人的角色,与中资企业共同投资,不参与PPP项目建设、运营及维护等具体工作。

其三,我们是中长期开发基金,追求中长期财务可持续。股权投资市场上有很多PE基金,许多还实现了很好的投资业绩。但是这些市场化PE的投资期一般不会超过10年,而基础设施项目通常投资周期较长,达到20年甚至更长。丝路基金定位为中长期开发投资基金,与市场上的PE以及其他商业性金融机构相比,我们的投资期限可以更长,可以接受短期收益率较低但中长期收益较稳定的项目,能够与“一带一路”基础设施项目的投资周期相匹配,为企业参与“一带一路”建设提供长期、可持续的资金支持。

 

最后,感谢主办方为我们提供了如此优秀的学习交流平台。丝路基金期待加强与各方的合作,联合拓展海外投资机会,通过PPP等投融资模式推进基础设施的开发建设,实现共同发展、互利共赢。

谢谢大家。



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