2020-08-12
党建工作

江苏省财政厅:关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目第三方服务机构工作质量的意见

2020-07-07


苏财金〔2020〕69号


各市县财政局:



    为充分发挥第三方服务机构专业技术优势和智力成果,持续提升我省PPP项目实施和财政管理水平,根据《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔2015〕101号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等文件精神,制定本意见。

    一、充分认识第三方服务机构对推动PPP高质量发展的重要意义

    PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多等特点,应当始终坚持全生命周期的规范操作、严格管理,有序推进。借助不同领域第三方服务机构智力成果,发挥其在PPP全生命周期中决策咨询、审核复核、论证鉴证、建言建议、监督评价等方面的相关作用,是促进全省PPP项目科学决策、顺利实施、规范管理的重要手段,是防范化解行政风险的重要途径,对提高政府PPP管理能力、管理质量和管理效率,推进全省PPP模式高质量发展具有十分重要的意义。

    本意见所称第三方服务机构,是指接受项目所在本级政府财政部门、实施机构等单位委托,为PPP项目全生命周期管理提供相关专业服务的机构。第三方服务机构包括但不限于:PPP咨询机构、工程造价咨询机构、资产评估机构、会计师事务所、律师事务所和采购代理机构等。第三方服务机构由项目所在地本级政府财政部门、实施机构根据有关规定选择确定。

    二、担任PPP项目第三方服务机构应当具备的条件

   (一)专业胜任。第三方服务机构应当掌握国家和江苏省PPP管理相关政策规定,熟悉具体PPP项目涉及的行业领域,具备财政预算管理、工程建设、政府采购、投资融资、项目运营、绩效评价等PPP管理相关政策知识,具备较为丰富的实操经验。能够持续保持并不断提高相关领域的专业水平,满足PPP项目服务要求。

   (二)勤勉尽责。第三方服务机构接受财政部门、实施机构委托,应当勤勉履职,审慎开展相关工作。在服务过程中应借鉴以往PPP项目服务实操经验,主动发挥专业技术优势,在充分了解项目背景、前期手续完备、调研数据等文件资料的基础上,严格遵循法律法规、政策制度和行业规范,审慎出具服务成果。第三方服务机构提供的服务成果,应当加盖公章,并有2名以上从事本项目的有资质人员签字确认。

   (三)质量控制。第三方服务机构应强化团队管理,加强内部复核,加强对服务成果的质量控制。鼓励第三方服务机构建立项目组内部复核、质量控制部门复核、单位负责人复核三级复核制度,确保工作成果质量满足项目决策需要。
   (四)保持独立。各市县财政部门、实施机构在第三方服务机构选择时,应当关注并始终保持第三方服务机构在具体项目全生命周期中的专业性、独立性,坚持“不相容业务应由独立第三方承担”原则,防止出现机构自设标准、自我评价。PPP项目“一案两评”(项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告)编制、造价审核、财务复核、法律顾问、绩效评价、财政监督等不相容服务应分别选择不同专业机构承担,通过相互独立、监督制衡保障项目管理质量。第三方服务机构应秉承独立客观公正的立场从事相关服务,避免利益冲突。

   (五)持续服务。第三方服务机构应当对其所提供的服务质量负责。各市县财政部门、实施机构应当在合同中明确第三方机构阶段性工作履行完毕后,仍应对项目持续提供后续专业服务。第三方服务机构对法律顾问、信息公开、财政监督、绩效评价等工作中发现的问题要主动配合,做好项目全生命周期内的完善、变更、整改、信息更新等服务,不得以项目已入库、已落地等理由拒绝拖延。
    三、工作内容及要求

    (一)服务内容。第三方服务机构可以接受委托,提供以下服务:参与项目“一案两评”、可融性测试报告、潜在社会资本市场测试报告编制、出具项目工程造价审核报告、出具项目财务数据复核报告、提供采购代理服务(如有)、参与合同编制、参与项目绩效评价、提供法律顾问服务、参与项目中期评估、参与项目财政监督、参与项目信息公开和宣传培训等。具体要求见《第三方服务机构主要工作内容》(附件)。

    (二)动态管理。省财政厅建立PPP第三方服务机构推介名录并在省财政厅网站上发布,为各市县财政部门、实施机构选择时提供参考,但不作为强制性要求。PPP第三方服务机构推介名录实行“有进有出”动态管理,原则上一年调整一次。省财政厅构建PPP第三方服务机构业绩管理信息系统,根据第三方服务机构工作业绩、市县满意度等因素对第三方服务机构进行综合评价,各市县财政部门应及时进行相关信息登记、维护。

    (三)绩效付费。第三方服务机构相关经费可按规定列入项目前期投资、由本级财政安排或按省财政厅《政府和社会资本合作(PPP)项目奖补资金管理办法》(苏财规〔2018〕16号)有关规定从PPP项目奖补资金中列支。在支付PPP第三方服务机构费用时,各市县财政部门应会同实施机构着力构建与服务质量相挂钩的付费机制,采取分期支付、绩效付费、预留保证金等形式,推动第三方服务机构为PPP项目管理提供持续服务。

   (四)违规惩戒。第三方服务机构要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目服务。出现以下情形之一的,应予以解聘,依法追究机构和相关人员责任,并实施失信惩戒。

    1. 以欺骗、欺诈等方式故意提供虚假资质材料获得服务资格的;

    2. 违背职业道德,同一项目中同时为政府方和社会资本方提供服务的,或在为政府方提供服务期间与(潜在)社会资本串通的;

    3.不能廉洁自律,以服务机构名义为自身或者其他第三方谋取不正当利益,接受或索取有关业务单位或个人财物,或谋取其他好处的;

    4.无相应能力承揽业务或未尽职履责造成重大失误、项目失败或搁置的;违反“四个不得”(政府方或政府方出资代表不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本承诺固定回报、保障最低收益,不得为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺,或由政府实际兜底项目投资建设运营风险),包装不规范PPP项目增加地方政府隐性债务风险的;出具意见违反法律法规和相关政策规定的;

    5.拒不配合实施机构或财政部门开展相关工作,对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的;

    6.违反保密要求,泄露参与相关工作所获得的任何保密信息的;

    7.在服务期间被追究刑事责任的;

    各市县财政部门对服务机构违规行为要及时进行记录,并将有关情况书面报告省财政厅。

    (五)加强管理。各市县财政部门及其工作人员在第三方服务机构管理工作中,存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,按照《公务员法》、《监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《江苏省财政监督条例》等国家和江苏省有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。


      附件:第三方服务机构主要工作内容



江苏省财政厅

2020年7月6日






 


第三方服务机构主要工作内容


 


第三方服务机构可以接受委托,提供以下服务:参与项目“一案两评”编制、参与金融机构可融性测试报告编制、参与潜在社会资本市场测试报告编制、出具项目工程造价审核报告、出具项目财务数据复核报告、提供采购代理服务(如有)、参与合同编制、参与项目绩效评价、提供法律顾问服务、参与项目中期评估、参与项目财政监督、参与项目信息公开和宣传培训等。


(一)“一案两评”编制。第三方服务机构应依据法律法规、《政府和社会资本合作模式操作指南》、《PPP物有所值评价指引》、《财政承受能力论证指引》、PPP规范管理一系列政策制度、具体项目涉及的行业规范、金融机构可融性测试和潜在社会资本市场测试结果,综合编制PPP项目一案两评,并根据其他独立第三方服务机构正式出具的《造价审核报告》和《财务复核报告》及审核复核结果,对一案两评进行修正完善。


(二)金融机构可融性测试、潜在社会资本市场测试。编制“一案两评”的第三方服务机构负责调研金融机构和潜在社会资本对项目的响应程度,测试的金融机构和潜在社会资本(联合体)分别不少于3—5家。金融机构可融性测试重点摸排金融机构对项目前期工作的要求、融资利率、期限、融资额度、审贷标准、资本金“穿透式”监管措施、资本金使用及放贷配比关系等。潜在社会资本市场测试应重点摸排潜在社会资本资格条件、建设和运营水平、资本金出资能力、是否组建联合体、联合体成员是否存在《政府采购法》及实施条例等规定的不合格投标人事项(被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重失信行为记录名单),项目使用者付费安排是否公允可行等;第三方服务机构应将测试结果作为“一案两评”编制的重要依据,提高相关数据的科学性、公允性。金融机构可融性测试和潜在社会资本市场测试底稿及结果应列为实施方案的附件。


(三)造价审核。根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金201910号)“严格控制项目投资、建设、运营成本”的要求,“一案两评”中的建设工程(设备)投资应当由独立第三方服务机构(工程造价咨询机构)或财政投资评审机构开展造价审核。涉及资产评估的,应由资产评估机构出具相关评估报告。审核应重点关注项目建设内容及边界是否清晰、勘察设计是否完成、工程(设备)量是否明确,定额取值是否规范合理,工程(设备)投资是否计算正确,有无高估冒算、缺项漏项。审核无误后,应当出具《造价审核报告》。负责“一案两评”编制的第三方服务机构应当据以修正完善“一案两评”,并将《造价审核报告》列为实施方案的附件。


    (四)财务复核。根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔201910号)严格控制项目投资、建设、运营成本的要求,一案两评中的财务测算部分应当由独立第三方服务机构(会计师事务所)进行复核,具体按照中国注册会计师相关执业准则执行。财务复核应在《造价审核报告》认定、潜在社会资本市场测试和金融机构可融性测试结果的基础上进行,重点核查方案设定的资本金回报率和融资利率是否合理,项目公司收入、运营成本的预测值是否客观公允,相关税费及承担安排是否按照最新政策要求进行科学预测,实施方案中涉及的财务测算表格数据是否计算正确、项目逐年财政支出责任计算是否正确。复核无误后,应当出具《财务复核报告》并附复核审定后相关表格。负责“一案两评”编制的第三方服务机构应当据以修正完善“一案两评”,并将《财务复核报告》列为实施方案的附件。


(五)采购代理(如有)。在“一案两评”取得批复后,第三方服务机构可接受采购单位委托参与项目采购,协助发布资格预审公告和采购公告,重点复核相关文件是否与政府批复的实施方案保持一致。协助开展答疑、组织谈判并完成社会资本的选定、签发中标成交通知书,按法律法规和政策要求做好采购环节的信息披露,采购完成后将过程性文件移交至采购单位。原已承担“一案两评”编制的第三方服务机构不得承担该项目采购代理工作。


(六)合同编制。项目采购前,第三方服务机构可协助编制项目合同,合同的核心条款须与实施方案、采购文件保持一致。社会资本采购工作完成后,第三方服务机构应根据谈判备忘录内容以及行业主管部门、财政部门和司法部门等的审核意见修改完善合同,并协助完成报批和签约工作。


(七)绩效评价。在项目执行阶段,第三方服务机构可接受实施机构、财政部门委托,根据相关规定组织实施建设期、运营期和移交期绩效评价,编制绩效考核工作底稿,搜集充分适当的评价得分、扣分依据,出具项目各阶段《绩效评价报告》,并协助实施机构和财政部门根据绩效评价结果计算付费金额。原已承担“一案两评”编制和采购代理的第三方服务机构不得再承担该项目绩效评价工作。


(八)法律顾问。根据省财政厅《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(苏财规〔201819号),第三方服务机构(律师事务所)通过建言献策、审核把关、质询论证、法律咨询、出具法律意见书等方式参与当地PPP宏观管理及PPP项目全生命周期事前、事中、事后管理全过程,充分发挥法律顾问在PPP相关法律法规和政策制度等方面的经验优势,为PPP项目全生命周期管理提供智力支持和专业服务。重点对PPP项目全生命周期各阶段重大事项的合法合规性论证提供法律服务,出具的《法律意见书》等应作为实施方案批复、采购文件审查、合同审查、项目变更以及整改等环节的重要依据。


(九)中期评估。在项目执行阶段,第三方服务机构可参与实施中期评估并出具中期评估报告,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制订应对措施。原已承担“一案两评”编制和采购代理的第三方服务机构不得再承担该项目中期评估工作。


(十)监督检查。根据省财政厅《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》(苏财金〔201953号),第三方服务机构可受财政部门委托参与PPP项目财政监督,协助财政部门检查发现项目存在的问题,开展原因分析并提出整改建议。原已承担“一案两评”编制和采购代理的第三方服务机构不得再承担该项目财政监督工作。


(十一)信息公开。根据省财政厅《江苏省财政厅关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开质量的意见》(苏财金〔201921号),第三方服务机构应主动配合财政部门真实、完整、准确、及时地提供项目信息并协助在PPP综合信息平台上传相关资料。可受财政部门委托协助开展PPP项目信息公开工作检查。


(十二)宣传培训。第三方服务机构可为各市县提供PPP项目宣传推介和专业知识培训,提高PPP项目的市场推介程度,增强财政部门和实施机构对于PPP项目全生命周期管理能力。


(十三)其他相关工作。第三方服务机构可受财政部门、实施机构委托参与PPP项目谈判、纠纷处置等。




来源: 江苏省财政厅

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