2021-12-04
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江苏泗洪县:县政府办公室关于加强政府和社会资本合作(PPP)项目规范实施的意见

2021-02-23


县政府办公室关于加强政府和社会资本合作(PPP)

项目规范实施的意见


洪政办传〔2021〕3号



各乡镇人民政府,各街道办事处,县各开发区、园区管委会,县各办局,县各直属单位:
    为规范我县PPP项目实施,确保项目合规性,加快建设进度与质量,提供高效优质公共服务,促进地方经济社会进步,推动我县PPP高质量发展,根据国务院《政府投资条例》、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、县政府《泗洪县政府投资项目竣工结算管理办法(试行)》(洪政发〔2019〕49号)、县政府办《泗洪县财政投资项目评审管理办法(试行)》(洪政办发〔2020〕21号)等精神,结合我县PPP项目执行情况,现提出如下意见,请遵照执行。
    一、总体目标要求
    遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,树立问题导向,对发现的问题及时、规范进行处置,切实防控项目风险,促进项目平稳运行,确保我县PPP高质量发展。
    二、建立机制体制
    (一)优化职能分工。县发改局负责政府投资项目审批;县行政审批局负责企业投资项目核准或备案;县自然资源和规划局负责项目建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地使用权证、不动产登记办理和业务指导;县财政局负责财政监督、第三方服务机构遴选、“一方案两评价”审核、社会资本采购监督、合同谈判组织、财政投资评审、绩效管理指导、成本监测、中期评估等;县住建局负责建设工程施工许可、施工图审查业务办理及指导;县审计局负责对项目建设期及运营期审计情况进行监督;县司法局负责对以政府名义签订的合作协议提供法律意见;县公共资源交易中心负责项目招标采购服务;实施机构负责项目采购前期工作、建设期管理、运营期绩效考核、项目移交;项目公司(社会资本)负责项目投融资、建设、运营及移交。
    (二)重大事项联审。凡涉及PPP项目的重大事项,包括股权变更、规划调整、设计变更、施工分包、委托运营、财务指标调整等边界条件改变或项目实质性内容改变,以及变更(更换、增加或减少)社会资本、政府融资支持、重大决策、新增投资建设运营、补充协议等事项,项目实施机构在决策或报请县政府批复之前,应当书面提请县财政局组织PPP领导小组相关成员单位,就重大事项合规性及问题解决的具体路径、措施进行审议。
    (三)建立例会制度。由县财政局(PPP办公室)作为牵头单位,每月召开一次例会,就项目建设进度、质量、安全、履约监管、运营及存在的问题进行梳理和会商。建设期例会由项目实施机构业务负责人、项目公司经理、工程项目经理、项目监理、跟踪审计机构等参加;运营期例会由项目实施机构业务负责人、项目公司经理、项目公司总账会计等参加。政府方派驻财务人员参加例会。
    三、强化财政监督
    PPP属于财政管理和运行中的重大事项,县财政局应对本县PPP项目采取财政检查、财政核查的方式开展日常监督。
    (一)监督合同履约管理。监督实施机构与项目公司合同履行情况,项目实施机构是PPP项目合同主体,对PPP项目合同执行承担主体责任,项目公司(社会资本)应严格按合同规定履行义务,高效高质量推进项目投融资、建设与运营。对严重违约、确实无法推进的项目及时按规定提前终止合同。
    1. 监督项目建设进度管理。监督项目公司是否采取措施保证工程按照合同目标和批准的进度计划或按照经过调整的进度计划执行。由于项目公司的原因造成工程实际进度落后于政府方和项目公司共同确定的施工文件中确定的关键节点工期的,则视为项目公司工期延误。项目实施机构针对工期延误要按合同规定对项目公司提出处理意见,项目公司应针对工期延误提交补救措施。
    2. 监督项目建设成本管理。实施机构应按合同要求招选项目造价编制及造价跟踪审计机构并严格管理;实施机构应组建项目询价小组,对无定额标准及市场指导价的材料询价认价;实施机构应严格按合同监督项目公司设备及服务采购行为。
    3. 监督项目建设质量管理。监督实施机构是否依法选定项目监理机构并实施严格管理措施,项目公司是否按合同履行建设单位项目质量主体责任。
    4. 监督项目规划执行。监督实施机构及项目公司是否严格按项目规划建设,项目规划变更是否重新履行立项、规划、审批、重新编制“一方案两评价”、签订补充协议等规范程序。
    5. 监督履约担保执行。监督项目公司(社会资本)是否按合同约定递交规范有效的见索即付履约保函。逾期递交的,实施机构应及时履行告知义务并按合同兑现违约责任。
    6. 监督资本金注缴。监督社会资本是否按时足额缴纳项目资本金。资本金未及时注缴而影响项目建设进度的,实施机构按合同兑现违约责任,严重的依法解除合同。
    7. 监督债权融资。监督项目公司(社会资本)是否按合同约定落实项目债权融资义务,融资方案是否备案,项目融资是否及时足额到位。因项目融资影响项目建设进度的按合同追究违约责任,严重的终止合同。
    (二)监督项目公司治理。项目公司治理结构和治理能力直接影响项目执行质量和效率。
    1. 监督政府方派驻项目公司代表履职情况。我县PPP项目均应由政府方派驻项目公司董事1名、财务副主管1名(实施机构派驻)、监事1名,并依据PPP项目合同和公司章程履行职责。尚未履行派驻的项目由实施机构会同项目公司限期完成派驻。
    2. 监督项目公司财务管理。政府方派驻董事和财务人员履行项目知情权和重大财务事项决策权。实行重大财务开支前置审查,未经政府方派驻财务人员签字,项目建设运营成本不予确认。实施机构应招选专业机构对项目公司进行年度财务审计,项目公司不得拒绝接受审计。项目公司应主动公开项目建设、运营有关财务指标及数据。
    县财政局每年对项目公司财务实施核查,重点核查社会资本有无抽逃项目资本金或挪用项目建设资金,有无因关联交易导致交易的价格、方式等出现不公正情况而形成对政府方权益的侵犯,有无违反采购政策做大项目建设运营成本,有无未经项目公司决策程序的重大支出或重大事项,项目投资回报及合理利润率是否与合同出现显著差异等。
    3. 监督项目公司决策。项目公司应依照《PPP项目合同》《公司章程》《合资合同》等规定开展工作,对项目负责。项目公司应当成立董事会,公司股东会、董事会依照规定进行决策。社会资本方应充分保障项目公司依法依规按合同履行项目法人职责,未经决策流程的事项或支出不予确认。
    四、关键环节管控
    (一)财政投资评审。由县财政投资评审中心(以下简称评审中心)对PPP项目实施全生命周期财政投资评审,涵盖立项匡算审核、可研估算审核、初步设计概算审核、施工图预算审核、竣工结算审核、竣工决算审核等。实施机构和项目公司根据县财政局对评审报告的批复(批转)意见,及时进行整改。
    (二)项目竣工验收。项目完工且符合竣工验收条件后,施工单位应及时向项目公司及实施机构提交工程竣工验收申请,实施机构和项目公司应在3个月内组织勘察、设计、施工、监理(必要时可以邀请相关行业专家参与)等在行业监管部门监督下共同进行竣工验收,验收后15日内出具工程竣工验收报告,并在规定期限内报行业主管部门备案。
    (三)竣工结算及审核。项目竣工验收后3个月内,由施工单位编制竣工结算文件,由实施机构组织跟踪审计机构审核。初步审核结果形成后,由实施机构组织项目公司、跟踪审计机构会同财政、审计、发改、住建等有关部门根据国家有关法律法规规定和合同约定,对工程价款进行最终调整和确定。经会审后的竣工结算审核报告,经评审中心评审后县财政局予以认可。
    (四)竣工财务决算及审核。项目公司应在竣工结算审核报告出具后3个月内编制竣工财务决算文件并报实施机构审核。初步审核结果形成后,由实施机构组织项目公司、会计师事务所会同财政、审计、发改等有关部门根据国家有关法律法规规定和合同约定,对审核结果进行最终调整和确定。
县财政局对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法,可以委托评审中心或第三方专业机构对实施机构审核后的决算进行评审。经评审后,实施机构向县财政局报送财务决算报告及报表,同时报县审计局备案。
    (五)项目绩效管理。实施机构应根据项目合同和经审定的年度绩效目标和绩效指标,在项目建设期、运营期进行日常考核。县财政局(PPP办公室)负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。
县财政局严格依据绩效评价结果拨付项目年度运营补贴资金,同时监督实施机构不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;不得以违反合同擅自提高考核标准等方式,打压社会资本、损害社会资本合法权益。县财政局根据工作需要组织对项目绩效再评价、后评价工作。
尚未建立绩效考核体系的项目,实施机构会同项目公司根据财政部和相关行业标准要求编制考核体系并报县财政局(PPP办公室)备案。
    (六)建设运营成本监测。每年第一季度前,项目公司应向实施机构和县财政局报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料,项目成本信息通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督。
    县财政局会同实施机构组织专业机构对项目年度运营成本实施监测,审计项目实际运行成本支出,不属于成本构成支出、未经决策流程支出、未按合同履行采购程序支出、价格明显不合理支出等不予确认,编制项目年度运营成本构成表,与实施方案及项目中标(成交)价格成本构成进行比较分析,校验原项目实施方案价格测算、响应文件报价成本构成清单是否存在漏项、重复项、虚列项、错误项、严重失真项等与事实严重偏离的现象,并据此合理调整结算价格。
    (七)项目中期评估。县财政局会同项目实施机构每三至五年对PPP项目进行中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性,评估风险,制订应对措施。
    五、购买专业服务
    充分发挥第三方服务机构专业技术优势和智力成果,持续提升我县PPP项目实施和财政管理水平。第三方服务机构由县财政局、实施机构根据政府采购法律法规招选。第三方服务机构服务内容主要有:
    PPP咨询机构:参与项目“一方案两评价”、可融资性测试报告、潜在社会资本市场测试报告编制,合同编制,项目绩效评价、中期评估、财政监督、项目整改、项目变更、项目信息公开和宣传培训等。
    工程造价咨询机构:实施方案造价审核、设计文件造价编制、项目建设期造价跟踪审计、项目竣工结算审核等。
    会计师事务所:出具项目实施方案财务数据复核报告、项目竣工决算审核、运营成本监测、财务核查等。
    律师事务所:提供法律顾问服务。
    采购代理机构:提供采购代理服务。
    六、强化组织领导
    (一)强化履职尽责。PPP项目各相关方要各司其职、各尽其责、密切配合、无缝衔接,全力推进项目高效高质量运作。
    1. 项目公司要落实项目法人职责,以项目公司制度建设为抓手,全面加强建设管理、运营管理、人事管理、财务管理,全面履约,勤勉尽责,高质量建设,高效率服务,树立企业良好形象,展示企业社会责任。
    2. 社会资本要落实第一责任人责任,以项目投融资为抓手,全力支持项目公司依法依合同履职。社会资本作为依法采购的项目合作伙伴,对项目执行承担资本金、债权融资及履约担保责任。
    3. 项目实施机构要落实主体责任,以合同履约管理为抓手,在建设期及运营期明确专职分管领导及办事人员,以项目建设管理、运营管理、绩效考核为重点,全面实施例会制、驻场办公制,全程监督、全程帮办服务,全力推进项目建设及高效运营。
    4. 县财政局要落实PPP工作的监督职责,以项目财政监督、财政投资评审、财务核查、绩效管理、中期评估为抓手,明确专职分管领导及办事人员,高度重视PPP项目全生命周期的高质量实施,坚持履职在前、监督在前、整改在前,根据工作需要不定期开展监督。
    5. 县发改局要落实政府投资项目监管职责,加强政府投资项目事中事后监管。
    6. 其他相关行业主管部门依法依规对项目开展监督检查和帮办服务工作。
    (二)认真落实整改。对项目存在的不规范问题以及违反合同事项,项目公司(社会资本)及实施机构在规定时间内进行整改,并将整改结果和相关资料存档备查。对确因社会资本违约导致项目推进迟缓、政府利益受损的,按照“违约必追责、追责必严格”要求,严格依照法律法规和合同执行违约条款、采取惩戒措施,直至解除合同。
    (三)加强结果运用。县财政局对新入库项目和已入库项目要会同项目实施机构加强风险研判、设定防控条款,防止类似问题再次发生。对违反法律法规且情节严重、受到处理处罚的被检查单位和个人,县财政局可按规定将其失信行为录入信用档案,报送公共信用信息系统,并由相关部门依据所适用的法律法规对其实施联合惩戒,同时通过“信用中国”网站等平台向社会公示。
    (四)定期报送结果。各实施机构、项目公司每月定期向县财政局(PPP办公室)书面报告项目建设运营情况、存在问题、解决措施及下步实施计划,为项目决策提供依据。


                    泗洪县人民政府办公室
2021年1月21日



江苏省财政厅

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