2021-04-22
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【省厅对话】PPP 要做好,必须格局要大

2020-12-11


北京国家会计学院教授崔志娟

 

山东省举办的这次针对政府、金融机构、企业、咨询机构的盛会,将 PPP 项目的核心相关方凝聚在一起,助推山东省 PPP 项目的高质量发展具有重要的意义。PPP 作为政府投融资的重要工具,如何用好这种工具,如何让融资发挥好作用,如何实现政府、金融机构、企业三方共赢,关键需要解决好三个问题:

一是 PPP 的来源问题。大家虽然跟 PPP 相处了不短的时间,但 PPP 是从哪里来的,为何出现 PPP,似乎并没有人去追究。PPP 并非新鲜事物,早期八九十年代为吸引外资,PPP 以特许经营方式被引入到公共基础设施和公益事业领域,近期 PPP 与化债同时被引入到公共服务领域,近期与早期 PPP 的不同之处表面上呈现的是需要进行物有所值评价和财政承受能力论证,但为何要增加这两个报告,同样没有人去追究。这造成了大家认为 PPP 是过去 BOT 的延续,是政府不纳入债务管理的一种融资方式。大家总是在追随着 PPP 的文件,在对标着 PPP 文件,但忽视了文件所反映的政策目标。虽然 PPP 出现包含借助市场力量从事基础设施投资,但 PPP 解决的问题或者说是实现国家的政策目标已经发生了变化,在解决 0(无)到 1(有)的问题上引入 PPP 解决的是融资问题,在解决政府投资效率的问题上引入 PPP 解决的是预算资金有效配置问题。

二是 PPP 的创效问题。“PPP 是一场幸福的博弈,而非是甜言蜜语的婚姻”。PPP 要实现多方共赢,就必须清楚其创效根源。要通过 PPP 创造效益,就需要把握住 PPP 的硬核:项目。PPP 既然并非是纯粹的融资,那就必须放弃传统的盯政府观念,要将盯政府转变为盯项目。这里的项目是政府、企业、金融机构共同孕育的,实际上是实现了资源、资产和资金的融合。也就是政府出资源,金融机构出资金,企业必须能够形成有效的资产。我们的 PPP 会计准则就是确认资产的一项制度,能不能形成有效和高质量的资产是 PPP 创效的关键。

三是 PPP 的发展问题。只有形成有效和高质量的资产才能实现 PPP 项目的价值,有效是项目符合公众需要,高质量是项目带来的服务潜力和经济效益高,而非单纯的建筑宏大壮美。这种有效和高质量的资产实质上是一种软实力,是一种智力体现。这也就是为何 PPP 咨询表面看起来没有门槛,而实质上 PPP 是一个高门槛的咨询行业,并非写写本子那样简单。PPP 项目能否有效实施,关键是项目的谋划上要合理,因而,PPP 更多的是软实力的体现,不是基础设施本身“物” 的东西。PPP 要发展,只有一个办法:创新。政府创新制度、企业创新技术和管理、金融机构创新融资方式。这三个创新必须同步进行,否则实现不了 PPP 工具的目标。金融机构对项目公司融资,需要创新融资方式,如何创新?这就需要理清楚金融机构对 PPP 项目融资和对传统投资融资的差异。传统投资的融资是基于融资主体,比如政府、企业、个人,其自身的融资需求需要相应的信用或资产作承诺或担保。但 PPP 项目融资则不然,因为 PPP 项目是具有某种收益保证的合同,也就是基于“高质量”PPP 项目合同。“某种收益保证”是基于合同中约定了合作期限内收益的实现机制。所谓“高质量”PPP 项目合同,一是确保合同依法依规;二是确保项目资产能形成稳定的现金流,不管这个现金是来自用户付费还是政府付费。在“高质量”PPP 项目合同下,以稳定的现金流做融资保证,而非资产和信用,是金融机构对项目公司融资的最佳方式,也是 PPP 高质量发展的基础保证。

对应今天的演讲主题:PPP 之大格局——PPP 要做好,必须格局要大,这不是术的问题,而是道的问题,也就是治理问题。相信,山东省 PPP 在省厅的领导下一定会取得创新发展。



山东省财政厅

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