2020-10-22
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厦门市财政局2016年PPP工作情况报告

2016-12-30


厦门市高度重视推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作,将其作为厦门市转变政府职能、激发市场活力、推进供给侧改革、提高公共产品供给能力和效率的重要举措,从制度、规则、项目和能力建设等多方面着力推广这一模式。

一、厦门市2016年PPP工作开展情况

为加快推进PPP模式,市委市政府高度重视,市领导多次召开专题会议研究部署相关工作,市直各部门按照要求各司其职、积极推动,厦门市陆续出台了PPP实施方案、PPP扶持政策、操作指南、合同指南、政府采购、物有所值评价、财政可承受能力论证等一系列规范性文件,筛选首批共10个、总投资约500亿元的PPP试点项目,并在海绵城市和地下综合管廊试点城市建设过程中积极采用PPP模式。此外,还面向社会公开征集遴选首批17家PPP模式专业咨询机构,建立厦门市PPP项目咨询机构库,为厦门市PPP项目提供咨询服务和智力支持。2016年厦门市PPP项目具体推进情况如下:

(一)处于执行阶段的项目情况

1.翔安新机场片区地下综合管廊PPP项目。该项目由市市政工程管理处作为项目实施机构和采购人,市政管廊公司作为政府方出资代表,通过公开招标方式确定中国铁建股份有限公司为社会资本方,各方共同成立项目公司,项目公司注册资本金占总投资的20%约3亿元,其中管廊公司出资10%,社会资本方出资90%,合作期限20年,回报机制采取“使用者付费+政府可行性缺口补助”的形式。该项目已开工建设,截至2016年10月底,累计完成投资3.17亿元,占计划的24.32%。

2.厦大访客中心及演武运动场改造项目。建设内容包括地上运动场、地下停车场和访客中心,总建筑面积9.6万㎡,其中访客面积2万㎡,规划地下停车位2300个,总投资7.5亿元。2015年7月通过公开招标的方式选择合作方(中汇宝网络科技有限公司),并由社会资本方单独设立项目公司负责投资、建设、运营和管理。合作期限15年,厦门大学将地下停车场及店面经营权委托社会资本方运营,收益由厦门大学与社会资本方按照50%:50%的比例分享。项目已于2015年8月开工建设,预计今年底地面运动场部分将竣工先行交付使用,及时发挥积极的经济和社会综合效用。

(二)处于采购阶段的项目情况

1.海沧区乐活岛(一期)海绵工程PPP项目。项目内容包括长庚医院31.29万平方米海绵改造(含在线监测系统采购)及周边5条道路的海绵建设项目。投资总估算0.94亿元,已完成财政承受能力论证和物有所值评价工作,目前正准备通过竞争性谈判方式进行公开招标。

2.翔安东山片区海绵城市建设PPP项目。项目内容为翔安新城试点区港汊流域范围7.76平方公里建设区内的市政道路、水系及岸线、公园绿地等三种类型项目,总投资估算25.88亿元,由市市政工程管理处作为项目实施机构和采购人,市政建设开发总公司作为政府方出资代表,通过竞争性磋商方式选择社会资本方共同成立项目公司,项目公司注册资本金占总投资的30%,约7.76亿元。其中市政建设开发总公司出资40%(3亿元),社会资本方出资60%(4.76亿元)。合作期限18年,回报机制采取“可用性服务费+运营维护费”的形式。该项目11月7日发布设计招标公告,预计12月21日开标。

(三)处于项目准备阶段的项目情况

翔安南部新城地下综合管廊PPP项目。该项目由市市政工程管理处作为项目实施机构和采购人,市政管廊公司作为政府方出资代表,通过公开招标方式与社会资本方共同成立项目公司,项目公司注册资本金占总投资的20%,约为1.2亿元,其中管廊公司出资30%(3600万元),社会资本方出资70%(8400万元)。合作期限20年,回报机制采取“使用者付费+政府可行性缺口补助”的形式,目前正在做项目实施前各项准备工作。

二、典型案例分析——以翔安新机场片区综合管廊工程为例

(一)项目基本概况

厦门翔安新机场片区综合管廊工程,建设内容包含翔安东路及大嶝大桥过海段等八条道路综合管廊,建设总长度为19.746公里,工可估算总投资17.78亿元。作为全市首个PPP项目,为保证项目建设和运营服务质量,项目实施方案充分考虑、权衡各方利益与得失,在项目采购上最大化的引入市场公开竞争、约束机制上最大化的保障公共利益、监管协调上最大化的发挥政府职责,实施过程公开公正,方案相对成熟,招标过程中信息公开,操作规范,竞争充分,实现了“多方共赢”和“零投诉”,为厦门市PPP模式的应用奠定了基础。

(二)PPP结构

经过 PPP项目筛选和识别,该项目物有所值定性评价得分89分,财政承受能力2020年财政支出责任占厦门市一般公共预算支出的比例最高仅为1.29%(远低于10%)。项目实施机构为厦门市市政工程管理处,授权厦门市政管廊投资管理有限公司作为政府方出资代表与公开招标中选的社会资本方合资设立项目公司,其中政府方出资代表占股10%(3000万元);合作期限为20年;回报机制采用“使用者付费+可行性缺口补助”方式,项目公司依据授权向管线单位收取入廊费及日常维护费,缺口部分由市财政按相关约定机制进行可行性缺口补助。

(三)项目资金保障机制

一是出台《厦门市地下综合管廊建设资金使用管理办法》,用好中央财政专项补助资金,确保专款专用、专项管理;二是出台《厦门市地下综合管廊运营维护补贴资金管理办法》和《厦门市地下综合管廊运营维护绩效指标与考核办法》,按季度对运营管理单位进行考核,根据考核结果拨付运营维护资金,以弥补管廊市场运营初期的资金不足,保障综合管廊建设运营可持续。三是加大地方财政预算配套安排力度,落实财政支出责任,全力保障项目建设资金需求。

(四)项目进展

项目于2016年4月21日公开招标,中国铁建股份有限公司以14.77亿元中标,相比财政直接投资的传统模式,建设投资造价降低了25%(3.26亿元),运营成本降低了约15%,在一定程度上减轻了财政的负担。该项目已开工建设,截至2016年10月底,累计完成投资3.17亿元,占计划的24.32%。

(五)项目工作经验和亮点

一是职责明确,形成合力。项目实施过程中,市财政局作为PPP工作的牵头单位,协调发改、市政园林、PPP管理中心等部门,形成工作合力,共同推进PPP项目顺利实施。其中发改委主要对项目立项、工可批复及前期资金进行落实;财政部门主要对交易结构、股权比例、回报率等进行协调确定,并指导相关单位实施工作;市政园林主要负责编制实施方案、合同体系、建设和运营绩效考核办法、采购方案等;PPP管理中心主要对项目的物有所值、财政承受能力进行论证评审,对项目采购招标的工程总投资、运营费用等招标上限进行确定;市政管廊公司负责具体事务的实施工作。

二是多方咨询,扬长补短。该项目充分利用咨询机构在PPP模式设计、社会资本方沟通以及财务分析上的经验,在PPP相关法律法规尚未健全的背景下,邀请业内律师、财务、工程造价等方面专家,多方咨询、探索和学习,同时充分发挥厦门市在国内领先的强制入廊制度和执行多年的管廊收费标准的优势,对项目的建设造价和运营成本进行测算,合理确定采购控制价,严控项目投资。

三是协调监管,量化考核。该项目为解决管廊与道路的同步施工问题,引入了协调监管机制,将原政府投资项目上的代建单位转化为PPP项目的协调监管单位,同时设置了运营管理、维护管理、安全文明生产管理、技术档案管理、社会责任5个方面3个层次共41项常规的运营绩效评分指标,通过发挥政府协调监管作用,建立完善的绩效考核机制,以此有效避免项目公司“重建设、轻运营”的倾向,约束项目公司在合作期内的运营管理和社会责任。

四是降低股比,约定机制。考虑到PPP合作年限达20年,为避免均匀持股造成的后续运营推诿扯皮现象,将政府方出资代表降低至10%,提高社会资本的积极性。同时考虑该项目属公益性项目,约定了项目公司的社会资本方股东合作期内不得转让其在项目公司中的全部或部分股权,另在项目公司章程中约定政府方出资代表委派的董事对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。另外,该项目在合同条款中约定了调价维修机制,明确调价触发机制及争端解决机制,以应对不可预期的动态变化。

五是公开招标,项目采购。该项目按照政府采购公开招标形式进行社会资本招标,通过规定准入门槛,设立资格预审机制,公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴,以有效减轻政府债务压力,提高项目运营效率。此次PPP招标全程信息公开,整个操作程序规范、竞争充分,体现了“多方共赢”的特点。

三、PPP项目推进中遇到的问题和困难

一是行业主管部门积极性不高。PPP模式中,政府要和社会资本按照合同约定,以契约精神进行平等合作。行业主管部门由利益的分配者和项目管理者转变为监管者,需要承担更大责任,对角色转换存在不适应;项目建设单位在PPP模式中不能随意调整建设内容和金额,不再承担项目的设计、建设、融资、运营管理等事项,建设单位只有义务缺少权利。

二是推进机制有待完善。相关部门在推进中的机制职责还需要完善,特别是在项目的筛选、策划生成和推进中还需要进一步完善。

三是宣传培训和引导推动力度还有待加强。去年以来,厦门市共举办了七场PPP政策宣传培训会,但培训会主要停留于政策层面,在案例剖析、实务操作等有针对性和专业行业领域的宣讲力度还不足,特别是在具体操作层面上的培训还不够。

四、2017年厦门市PPP工作思路

2017年,厦门市将按照财政部关于进一步做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知精神,加快推进厦门市PPP工作,促进更多项目落地,主要工作思路如下:

(一)完善项目筛选机制

选择一些边界比较清晰、市场化程度比较高、技术比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活的领域,如垃圾焚烧、污水处理、轨道交通、高速公路、公共停车场、综合管廊、土地整治开发、经营性社会事业设施等,深化试点推广运用PPP模式。对于项目收益能够完全覆盖成本的,通过市场化方式运作;对于项目收益不能完全覆盖成本的,通过可行性缺口补助或政府购买服务等方式,用以弥补项目收益不足。

(二)加强项目推进机制

由发改部门会同财政部门牵头确定PPP项目,由行业主管部门具体负责试点项目的实施,由财政部门和PPP中心负责协助行业主管部门推进PPP工作,同时,发改部门及时下达PPP项目前期工作计划和前期经费,协助行业主管部门做好PPP技术要求及试点项目的立项等前期准备工作,加强价格监管,建立和完善价格形成机制。

(三)加强市区联动

发改部门、财政部门和各行业主管部门积极主动指导各区开展PPP试点工作,建立起日常沟通协调机制,对区级开展PPP试点工作推进中出现的问题及时给予解答。

(四)加大宣传培训力度

加大力度组织开展PPP实务操作培训,更加注重结合行业领域和项目特点聘请有实际操作经验的专业机构通过案例进行正反面案例剖析,进一步提高各项目实施单位从业人员的实务操作能力,协助有需求的各区、行业主管部门和单位开展培训,提高相关人员的业务能力。

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