2021-06-20
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【微论坛】曹珊:PPP项目运营优势显著成效明显

2021-03-31


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“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号


曹珊


一、PPP项目运营优势

PPP项目运营是指社会资本按照PPP项目协议的约定,对基础设施或公共服务项目采取一定的措施,保障社会资本在合作运营期间按照PPP项目协议约定的标准提供公共产品或服务。作为PPP项目社会资本方的核心能力之一,同时也是规范运作的PPP项目的核心特征之一,运营始终是PPP漫长合作周期内的一项重要内容。相较于传统的政府投资项目,PPP项目运营无论是在主体、成本、质量和范围上都存在明显的优势,这主要体现在:

首先,运营主体充分竞争。传统政府投资项目中,往往是采取本地化建设、本地化运营,在运营主体的选择上受地域化限制较高,合格运营主体的数量少,运营主体的竞争不够充分。在PPP项目中,由于采购的社会资本方不仅仅承担项目运营责任,往往还需要承担项目的建设、投资责任。因而,在采购环节就已经对运营主体的资格和能力做了一轮充分的筛选,一些竞争激烈的PPP项目,如污水处理、垃圾处理领域中,甚至需要通过不止一轮的方式选择出最终的社会资本方。通过充分竞争筛选出来的社会资本方,无论是运营能力还是运营水平都会较传统政府投资项目中的运营主体要高出不少。

其次,运营成本明显下降。传统政府投资项目中,建设主体和运营主体分开,甚至在一些项目中由政府安排平台公司直接负责项目的运营。在这一背景下,由于建设和运营主体的分离,使得在项目建设阶段很少会去考虑后期如何通过前期设计和规划来降低后期项目运营成本,而且平台公司在负责项目运营时也不会过多考虑成本节省的问题。PPP项目中,建设和运营主体捆绑选择,因此社会资本方在投标之初就会考虑如何统筹降低项目建设、运营成本。此外,PPP项目物有所值目标的实现也是通过强调长期运营成本,将长期运营成本和新建改建成本结合来提高项目服务质量和效率,这同样也会给项目运营成本带来明显的降低。

最后,运营质量显著提升。相较于传统基础设施项目,PPP项目已经开始逐步推广和落实全生命周期绩效考核制度,财金13号文明确项目运营质量直接和绩效付费挂钩,有效地敦促社会资本方提供质量更好、效率更高的项目运营服务。又次,运营范围更加广阔。PPP模式下,项目运营期间,项目公司(社会资本)不仅要承担通常意义下的运营工作,更需对工程建设成果(工程质量、项目功能和产出等)承担全周期持续性责任。也就是说项目公司(社会资本)运营期间提供的不仅仅是软性服务,还囊括了对运营基础(工程建设成果)的维修义务。相较于传统政府投资项目,这种建运一体将有力加强项目运营的持续能力,而且传统意义上的运营范围也有了扩大。

二、良好实践案例

张家口市桥西区集中供热项目,该项目原先采取的就是传统政府投资模式,由当地政府主导项目建设和运营,结果项目运营的前三年就亏损超过5000万元。在引入PPP模式后,社会资本方充分运用自身技术优势,极大降低项目成本,在维持供暖费用不变的情况下,实现项目由大幅亏损向持续盈利的转身。再比如世行贷款宁波厨余垃圾处理厂项目,总投资37660万元,是财政部第二批次国家示范项目,该项目在选取社会资本阶段就采取了两阶段的招标模式,其中第一阶段是对技术方案征集和资格预审,通过第一阶段筛选出8家入围社会资本方后再进入第二阶段的社会资本合作伙伴招标,通过这样的充分竞争,既筛选出优秀的技术方案,也决定出可靠的社会资本。而且在项目实践运用过程中,还通过多种收费模式挂钩(收取垃圾处理服务费同时,将沼气收入作为项目公司收入补充),在开源的基础上降低了垃圾处理服务费单价,节省了项目运营成本。


财政部PPP中心

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